Le valutazioni formulate dall’Autore sono a titolo personale e pertanto non rappresentano la posizione ufficiale dell’Istituzione presso cui lavora.
Il dibattito attorno al tema del servizio universale (SU) vive un momento particolare. Mentre con riferimento al settore in cui il SU più ha trovato applicazione – le telecomunicazioni (TLC) – la discussione registra una certa disaffezione, a meno che non si tratti di prevederne l’evoluzione verso la larga banda, con riguardo ad altre industrie a rete (trasporti, poste, oltre che energia), se ne richiama invece l’importanza e – di conseguenza – l’opportunità di una disciplina. Può essere allora utile partire dall’esperienza (prevalentemente italiana) nel campo delle TLC, per qualche riflessione sul tema del SU e dei suoi (incerti) confini.
E’ con l’avvento della liberalizzazione e dell’apertura alla concorrenza che – nel settore delle TLC – si pone la questione di come garantire il SU, ossia la fornitura, ad ogni utente ed in qualsiasi luogo, di un insieme di prestazioni di base, quali – in primo luogo - il collegamento alla rete telefonica fissa, la disponibilità di elenchi telefonici, la presenza di postazioni pubbliche, a condizioni economiche sostenibili per l’utente finale.
La questione è delicata dal punto di vista del corretto funzionamento del mercato, in quanto la fornitura del SU rappresenta un’eccezione all’operare dello strumento con cui – in un mercato che dal monopolio transita verso la competizione - si emulano condizioni di effettiva concorrenza: l’orientamento dei prezzi dell’ex monopolista ai sottostanti costi. Nel caso del SU, è ammessa infatti la possibilità che il prezzo finale non remuneri del tutto i costi sostenuti per la fornitura del servizio: in altri termini, prevale la necessità di garantire la universalità del servizio.
In concreto, definito per legge il “perimetro” del SU (le prestazioni che ne fanno parte), l’Autorità di regolamentazione (Agcom) è chiamata a verificare quale sia il costo sostenuto dal soggetto incaricato della sua fornitura (l’ex monopolista), ma anche i benefici indiretti che gliene derivano, ad esempio in termini di conoscibilità del marchio e reputazione. Quindi, sempre l’Autorità valuterà se tale costo netto debba essere sostenuto soltanto dall’ex monopolista, ovvero vada ripartito tra i principali operatori del settore.
Così funziona in Italia il SU da quasi dieci anni a questa parte. L’esperienza finora condotta dimostra che larga parte (i 2/3) del costo netto del SU resta a carico dell’ex monopolista (Telecom Italia), mentre l’ammontare si va riducendo nel tempo1 .
Inoltre, l’esperienza rivela che, con il tempo, sono stati assunti altri interventi a tutela di particolari categorie di clientela, interventi assimilabili al tema del SU. Nel nostro paese, si ricordano le misure a favore di talune categorie di disabili (non udenti) e di clienti in condizioni di grave disagio economico e/o sociale (le c.d. “fasce sociali”).
Riassumendo, nell’esperienza – non solo italiana – il “tradizionale” SU delle TLC tende a perdere di rilievo, mentre si vanno affermando tematiche legate alla tutela di particolari categorie di clientela. La stessa proposta di riforma della Direttiva comunitaria in materia di SU – in discussione al Parlamento europeo - va in questa direzione, mentre un intervento specifico sul tema del SU viene rinviato nel tempo2 .
La sovrapposizione tra il tema del SU e quello della tutela di particolari categorie sociali merita maggiore attenzione, per evitare il rischio di confondere i diversi piani di intervento e – quindi – di utilizzare strumenti impropri per la soluzione di problemi economici (e sociali) distinti.
In breve, esaminando più avanti il tema dell’ampliamento del perimetro del SU, appare opportuno – intanto - che la garanzia di dare accesso alla rete pubblica a chiunque ed in qualunque luogo ad un prezzo sostenibile, con la conseguente necessità di coprire i costi sostenuti per la fornitura del SU ad aree geografiche e clienti non remunerativi, continui ad essere affidata all’intervento del Regolatore, semmai facendo evolvere l’attuale meccanismo in senso maggiormente concorrenziale (attraverso procedure competitive per l’assegnazione di singole prestazioni e/o singole aree di SU) 3 .
Viceversa, con riguardo ai profili di tutela di particolari tipologie di clientela (disabili e famiglie in condizioni di disagio economico e/o sociale), che prescindono dai costi sostenuti dall’operatore per la fornitura del SU, appare decisamente più opportuno che ad occuparsene sia il Governo centrale (ed eventualmente quelli locali). In tal modo, peraltro, si potrebbe definire una metodologia uniforme – ossia, comune ai vari servizi di pubblica utilità - per l’individuazione delle categorie disagiate e le procedure per l’agevolazione. Una volta che si siano individuati i soggetti effettivamente disagiati e quindi titolari del diritto all’agevolazione, si potrebbe poi stabilire un assegno (vaucher) a disposizione di questi soggetti, che se ne avvarrebbero scegliendo liberamente quali servizi agevolati ed in quale misura acquisire sul mercato.
L’altra area di confusione che talora investe il dibattito sul SU nelle TLC riguarda la sua identificazione con il c.d. digital divide e con lo sviluppo delle reti a larga banda, in particolare quelle di nuova generazione (NGN, next generation networks). La commistione che si genera al riguardo deriva dalla possibilità che il perimetro del SU si estenda anche all’accesso a larga banda 4 .
In questo caso, la corretta delimitazione dei “confini” del SU appare ancora più necessaria che nel caso prima richiamato delle prestazioni per particolari classi di clientela.
In primo luogo, la questione del digital divide va commisurata alla tipologia di accesso cui ci si riferisce. Con riguardo all’accesso ad Internet, anche interpretando l’attuale definizione del Codice in modo da includervi l’accesso adsl di base, va osservato che il problema riguarda ormai una porzione circoscritta della popolazione italiana (attorno al 6% a fine 2007). D’altro canto, questa tipologia di digital divide, pur significativa, appare sostanzialmente destinata a risolversi nel corso di qualche anno, grazie alle iniziative del Governo (costituzione di Infratel, interventi promossi dal Comitato Interministeriale Larga Banda), all’impegno degli operatori (in particolare, dell’ex monopolista che ha varato un piano anti digital divide), all’avvento di nuove tecnologie in fibra ottica e wireless, che – in questo caso – vedono più attivi gli operatori nuovi entranti.
Se, invece, la questione del digital divide viene ricondotta alle reti a banda larga o larghissima, come si usa dire nel caso delle NGN, è chiaro che la prospettiva muta completamente e la preoccupazione per una divaricazione tra le diverse aree del Paese assume ben altro accento. Tuttavia, a questo punto, il digital divide a banda larga (e larghissima) diviene solo un aspetto – per quanto importante – del più generale problema di dotare il paese di una infrastruttura essenziale per la competitività delle imprese e lo sviluppo sociale e culturale dei suoi abitanti.
A tale riguardo, è fondamentale che la questione dello sviluppo delle reti a banda larga (ancor più nel caso di quelle NGN) sia chiaramente definita nelle strategie delle imprese del settore, mentre un eventuale intervento di sostegno da parte del Governo centrale e di quelli locali può essere opportuno, purché nel rispetto della normativa comunitaria in materia di concorrenza e di aiuti di Stato. E’ quanto già accade in diverse regioni d’Europa, grazie anche all’individuazione di tre diverse tipologie di aree, per una sola delle quali – dove i meccanismi di mercato non possono bastare – la Commissione ammette anche un concorso pubblico al finanziamento delle reti.
In questo quadro, all’Autorità di regolamentazione settoriale spetta il compito – senz’altro cruciale per lo sviluppo di questa infrastruttura – di conciliare la promozione di una effettiva concorrenza nel mercato delle reti a larga banda con la necessità di non disincentivare i relativi investimenti, sia quelli dell’operatore dominante, sia quelli dei suoi concorrenti (come potrebbe accadere attraverso la fissazione di tariffe per i servizi intermedi che non fossero allineate ai costi effettivamente sostenuti).
1 Come è accaduto in altri paesi, dove – progressivamente – i benefici indiretti hanno sostanzialmente compensato i costi legati alla fornitura del SU (si veda il caso del Regno Unito).
2 Peraltro, la posizione della Commissione riflette l’evoluzione del SU nei paesi membri: in alcuni casi, il SU è ora fornito in concorrenza, in altri casi, l’Autorità di regolamentazione ha stabilito che non vi è più un costo netto da sostenere per l’ex monopolista.
3 Tale posizione assume – peraltro – che, ai fini del SU ed in particolare della disponibilità di un accesso ad internet efficace (espressione utilizzata dal Codice delle comunicazioni), la telefonia mobile non sia ancora un perfetto sostituto: altrimenti, con una penetrazione della telefonia mobile al 150% (della popolazione) e piani tariffari particolarmente convenienti, non si porrebbe più un problema di SU.
4 Come si è già detto, il Codice parla di un efficace accesso ad internet. Peraltro, non c’è una definizione universalmente accettata di larga banda, nemmeno in termini di ampiezza. Semmai, si tende ad individuare generazioni successive di reti a larga banda, con velocità che progressivamente passano da uno o due megabit/secondo a diverse decine.