Claudio Boreggi
15 set 2008
Sulla Consultazione pubblica indetta dalla Commissione Europea su “The regulatory treatment of fixed and mobile termination rates in the EU” stanno cominciando ad emergere le prime posizioni. Un gruppo di Operatori ha presentato il Rapporto “Assessing the impact of lowering mobile termination rates” di Frontier Economics, contestando vigorosamente in particolare quanto proposto sulla terminazione mobile.
Anche l’European Regulatory Group (ERG) ha reso nota la risposta che ha inteso inviare alla Commissione. E’ una risposta che si caratterizza per alcune significative considerazioni di merito, ma anche per alcuni tratti un pò polemici.
Cosa sostiene in sostanza l’ERG? Come da prassi la risposta inizia con l’affermare che si condividono totalmente gli obiettivi strategici della Commissione (conseguimento di prezzi di terminazione –su reti fisse e mobili- che riflettano i costi e quindi massimizzino il beneficio per i consumatori; simmetria dei valori di terminazione da raggiungersi in tempi ragionevoli, etc). Ma poi si comincia con i distinguo. Ricordiamo i punti salienti della raccomandazione proposta: a) i prezzi di terminazione devono essere simmetrici e basati sui costi di un operatore efficiente; b) la loro valutazione deve basarsi su una base di costi correnti e su un modello bottom-up (BU) che usi la metodologia LRIC (Long Run Incremental Cost), con riferimento a tecnologie del tipo NGN/IP (con –per le reti mobili- l’accesso di tipo 2G/3G); c) ai fini della valutazione di tali costi l’incremento rilevante di traffico è quello relativo al servizio di terminazione “provided to third parties”, dunque devono essere considerati solo costi correlati al traffico (o “capacity driven”) e che risultino “evitabili”, cioè che non sarebbero sopportati qualora questo servizio non fosse fornito; i costi comuni e congiunti (nonchè –per le reti mobili- i costi di copertura, ritenuti dalla Commissione non correlati al traffico di terminazione) vanno attribuiti interamente agli altri servizi (es.: call origination, SMS, MMS, broadband, leased lines, etc.); d) le asimmetrie devono essere rimosse entro fine 2011; e) le Autorità che non siano in grado di utilizzare un modello BU/LRIC possono utilizzare metodi diversi (solo fino al 2013) purchè i prezzi non siano superiori a quelli medi definiti dai Regolatori (“virtuosi”) che hanno messo in pratica la Raccomandazione.
Quali sono i commenti dell’ERG? Li possiamo distinguere in due gruppi: quelli di merito e quelli che riflettono il desiderio di: (i) minimizzare l’esistenza di disomogeneità applicative a livello dei vari Paesi, (ii) mettere in luce che una Raccomandazione che si discosti troppo da quanto applicato da alcuni regolatori “may also present significant legal risks to those NRAs currently involved in litigation on these matters” e (iii) mantenere autonomia decisionale.
Cominciamo dal secondo gruppo. La Commissione propone un metodo BU in quanto capace di “approssimare” costi efficienti? L’ERG, tenendo conto che alcuni Regolatori hanno utilizzato un Top Down (TD), afferma che anche un TD puo’ andare bene, e anzi è meglio, in quanto si basa su costi effettivi, risulta maggiormente trasparente, pone l’onere della prova in capo all’ operatore anzichè all’Autorità e –sostiene- puo’ addirittura portare a prezzi più bassi. La Commissione sostiene di aver riscontrato una significativa varietà di “costing tools”, nonchè differenti modalità applicative di tali strumenti, e che ciò è anche riconosciuto proprio dall’ERG (nel Report ERG(07)22)? L’ ERG inizialmente prova a glissare, e -facendo riferimento alla definizione del mercato ed alle tipologie dei “remedies” imposti- replica (peraltro in relazione al solo mercato della terminazione mobile) affermando che in Europa “the regulation of market 16 is homogeneous for the definition and the remedies imposed”. Poi affronta il tema dei “costing tools”, limitandosi ad ammettere che il citato Report registrava che l’applicazione dei (differenti) metodi di costo “might differ”, ma comunque contesta l’affermazione della Commissione sull’esistenza di rilevanti differenze negli stati Membri. Peraltro il report ERG faceva emergere una situazione molto diversificata, in quanto -sulla base delle risposte fornite dalle NRAs sul tema “Terminazione Mobile”- registrava (pag. 69) un 39 % di utilizzo di metodi TopDown, un 7% di Bottom Up, un 25% di modelli ibridi ed un 29 % di ... nessun modello di costo (meri benchmarkings internazionali); inoltre registrava grandi disparità nell’applicazione dei metodi TD (pag. 70), nei metodi di ammortamento per i modelli BU (pag. 71), nel campione per i benchmarkings (pag. 72), ed addirittura nell’obiettivo/riferimento di costo, rilevando che il complesso dei Regolatori aveva adottato ben 6 differenti definizioni (nonchè che alcune NRA non avevano ancora scelto una definizione).
Insomma non proprio un panorama omogeneo, rispetto al quale solo ottimisticamente puo’ essere affermato (come fa l’ERG) che si registra un “gradually increasing level of harmonisation of the regulatory accounting system in ERG member states”.
Parimenti sulla “Terminazione Fissa” il Report registrava (pag. 28 e segg.) almeno quattro o cinque differenti approcci sul tema della simmetria delle terminazioni (ricorso al concetto di “prezzi ragionevoli”[?], mark-up rispetto ai prezzi del dominante, reciprocità ritardata, glide path puriennali [di durate diverse], simmetria), nonchè un larghissimo range di variazione dell’indice globale di asimmetria (dall’11% al 173 %) (pag. 33).
Quindi, oggettivamente, occorre riconoscere che buone motivazioni per una Raccomandazione della Commissione sembrano davvero esistere!
Veniamo però ai commenti più di sostanza. Il principale ci pare quello relativo alla proposta della Commissione di considerare, ai fini della valutazione dei costi di terminazione, solo i costi che sarebbero evitabili. Era una scelta che (v. articolo precedente) avevamo già criticata, affermando che avrebbe portato a costi troppo vicini ai costi marginali. L’ERG pone in evidenza come tale scelta sia l’applicazione concreta del considerando 14 del draft di Raccomandazione, secondo cui il servizio di Terminazione generalmente porta benefici non solo al chiamante ma anche al chiamato che decide di rispondere (altrimenti non risponderebbe). Questo aspetto va sotto il nome di “call externalities” e quindi –secondo la Commissione- parte dei costi di terminazione possono essere attribuiti (fatti pagare) al chiamato. In pratica la Commissione propone di far pagare al chiamante che origina una chiamata off-net (e che attraverso il pricing retail paga sia il gestore della propria rete, sia la terminazione sull’operatore di arrivo) solo la quota di costi di terminazione evitabili (diciamo solo i costi diretti) e di addossare indirettamente al chiamato la quota parte di costi comuni e congiunti che potrebbero essere attribuiti alla terminazione. In altri termini, tali ultimi costi verrebbero spalmati sugli altri servizi della rete di destinazione e quindi pagati dagli abbonati di tale rete, quando effettuino ad es. chiamate uscenti o inviino SMS/MMS, etc. oppure –al limite- mediante forme di Receiving Party Pays.
L’ ERG non contesta il ragionamento e la possibilità quindi di un qualche “cost sharing”, ma ritiene che la soluzione indicata dalla Commissione (che etichetta come LRIC puro) sia troppo vincolante e che la scelta sul se e come effettuare tale “cost sharing” dovrebbe essere lasciata alle NRAs. Fin qui le perplessità dell’ERG potrebbero essere ampiamente condivise, non anche le (non) soluzioni che poi vengono proposte.
Infatti il ragionamento dell’ERG viene ad essere influenzato dalle “considerazioni del secondo gruppo” viste prima, e dal desiderio di continuare a mantenere alle NRAs i più ampi spazi di libertà. Invece di controdedurre direttamente, ad es. richiedendo che la raccomandazione consenta alle NRAs di decidere se proseguire con la prassi generalmente in atto per la Terminazione Fissa, per la quale viene conteggiata anche la pertinente quota parte di costi comuni e congiunti (un approccio del tipo LRAIC-long run average incremental cost, che viene sostenuto anche nel citatato documento di Frontier Economics) oppure scendere fino ai costi LRIC puri, ed invece di prendere una posizione sul tema dell’inclusione o meno –per le reti mobili- dei “costi di copertura”, l’ERG cerca di mantenersi il massimo ventaglio di opzioni, affermando che: (i) medesimi obiettivi possono essere conseguiti tramite un Benchmarking/Best Practice, tramite metodi TD o BU e (ii) che l’asimmetria puo’ essere giustificata anche al di là del periodo temporale ammesso dal draft (fine 2011). Addirittura l’ERG arriva ad affermare di non aver chiaro (nel 2008!) se l’allocazione dei costi di copertura possa o meno essere fatta sulla base di un criterio di causalità.
Ma l’affondo effettuato dal gruppo di operatori che ha presentato il rapporto di Frontier Economics – sostanzioso nei contenuti, seppur con qualche forzatura interpretativa e con qualche sorprendente omissione (per es. nessun accenno alla limitazione sull’incremento di traffico da considerare, che la Commissione restringe alla sola Terminazione “provided to third parties”) - obbligherà i regolatori e l’ERG ad affinare ulteriormente la propria posizione.