La Commissione Europea ha pubblicato per la consultazione pubblica il testo della raccomandazione sul “The regulatory treatment of fixed and mobile termination rates in the EU”, con una Nota esplicativa. La Commissione parte dal rilevare la grande disomogeneità che si è venuta a palesare nella regolamentazione, ricordando ad es. che per la terminazione Fissa (FTR) sono rilevabili almeno i seguenti differenti ”rimedi”:
- Richiesta di “prezzi ragionevoli” o divieto di “prezzi eccessivi”;
- Applicazione di un mark-up rispetto alla FTR del dominante;
- benchmarking ( con possibili deroghe sulla base dei costi);
- percorso finalizzato al raggiungimento della simmetria (“glide path”);
- “delayed reciprocity”
A fronte di questa varietà di scelte regolatorie si riscontra una grande varianza sui valori di terminazione (fissi e mobili) e sui livelli di “asimmetria”. La raccomandazione è quindi dichiaratamente finalizzata a dare omogeneità e chiarezza applicativa in merito ad una tematica economico-regolatoria che ha assunto sempre maggiore rilevanza per i consumatori e gli Operatori ma che è oggettivamente trattata in maniera disomogenea dai vari Regolatori Nazionali (NRA), tanto da meritarsi negli ultimi tempi alcune prese di posizione della Commissaria Viviane Reding.
I testi ora pubblicati hanno il pregio di riepilogare le problematiche competitive alla base della necessità di regolare i prezzi di terminazione (esistenza di un Significant Market Power e rischio -in un quadro generale di Calling Party Pays- di excessive pricing), di esplicitare quali problemi si intende risolvere o almeno minimizzare tramite l’ obbligo di orientamento al costo (efficienza produttiva ed efficienza allocativa, anche con riguardo ai fenomeni di sussidio incrociato tra fisso e mobile e all’interno dei mercati fissi e mobili), e di affrontare in maniera sistemica alcuni temi molto concreti fornendo in linea di massima il razionale per ciascuna delle scelte proposte; sintetizzando e semplificando: il tipo di modello di costo (LRIC), la definizione di Costi Incrementali (sostanzialmente fatta coincidere con gli Avoidable Costs), la scelta della tecnologia (IP), la distinzione tra Traffic related Costs e Non-traffic related costs (da non considerarsi ai fini dei costi di Terminazione), il confine tra Accesso e Traffico, il trattamento dei costi commerciali, del terminale mobile e della SIM Card (tutti da escludersi ai fini della Terminazione), il trattamento dei costi delle frequenze (da verificarsi con attenzione), la questione se via sia una effettiva esistenza di motivazioni alla base della talvolta asserita necessità di una asimmetria tra prezzi di terminazione, a favore degli Operatori nuovi entranti rispetto agli Operatori storici, etc. I documenti accennano anche a possibili aspetti evolutivi (implicazioni derivanti da un passaggio ad un regime di Bill and Keep, oppure di Receiving Party Pays; l’interconnessione IP, etc.).
E’ presumibile che i testi proposti genereranno un vivace dibattito, sicuramente maggiore di quello che ha potuto generare la pur recente (marzo 2008) Common Position dell’European Regulatory Group sulla "Symmetry of fixed call termination rates and symmetry of mobile call termination rates", testo che pur volenterosamente iniziando con un capitolo intitolato “General economic principles of termination rates regulation” sostanzialmente si limita ad affrontare il tutto in termini di analisi della situazione “as is” (esistenza o meno di simmetria o di reciprocità nelle FTRs, e nelle Mobile Termination Rates-MTRs) descrivendo in maniera compilativa le differenti situazioni (regolamentari, metodologiche e di prezzo) a livello nazionale. La Commissione sembra invece intenzionata ad andare più “al sodo” e lo fa, a nostro avviso, proponendo per (quasi) ogni opzione rilevante la scelta che probabilmente porterebbe a minimizzare la valutazione del costo: c’è da aspettarsi quindi un un luglio-agosto caldo per tutti gli Operatori (la consultazione si chiude il 3 settembre).
Non è ovviamente possibile affrontare in poche righe tutti i temi sollevati. Qui vogliamo focalizzarci sulla tematica dei modelli di tipo Long Run Incremental Costs ed evidenziare i rischi di possibili “forzature”.
La lettura combinata dei due documenti evidenzia la seguente linea di pensiero della Commissione: ai sensi dell’ Art. 8(2) della Direttiva Framework le NRAs devono assicurare che non vi siano distorsioni o restrizioni nella competizione; per conseguire tali obiettivi i prezzi regolamentati della terminazione devono essere fatti scendere (brought down) dagli attuali livelli (che la Commissione evidentemente valuta come eccessivi) al livello dei costi di un Operatore efficiente, alla luce della considerazione che in un ambiente competitivo gli Operatori posizionerebbero i loro prezzi sulla base di costi efficienti, indipendentemente dai costi effettivamente sopportati; conseguentemente i costi sopportati (historic costs) devono essere corretti tramite l’uso di costi correnti realtivi ad una tecnologia efficiente, moderna e sul campo (per la rete fissa: NGN/IP; per la rete mobile: una combinazione di 2G/3G sull’Accesso, NGN nel “Core”). Ciò si tradurrà anche in prezzi inferiori agli utilizzatori finali; puo’ essere utilizzato un Top-Down (TP), cioè un modello che parte dai costi sopportati dall’Operatore, o un Bottom-Up (BU), cioè un modello che parte dalla “domanda” e determina la “rete efficiente” sulla base di criteri ingegneristici, economici e di accounting; i modelli BU si prestano evidentemente meglio ad incorporare obiettivi regolatori di efficienza. Si propone pertanto l’adozione di modelli BU basati sulla metodologia dei Costi Incrementali di Lungo Periodo (LRIC); in un modello LRIC tutti i costi sono considerati come variabili e, dato che si assume che tutti gli assets vengono rimpiazzati nel lungo termine, la definizione dei prezzi di terminazione su base LRIC permette un “efficient recovery of costs”; più precisamente un modello LRIC include solo quei costi efficienti che sono causati dall’incremento del servizio “in oggetto”, cioè che non verrebbero più sostenuti se l’incremento considerato non fosse più prodotto (c.d. Costi Evitabili); viene anche evidenziato che l’LRIC è una metodologia che già la Recommendation 98/195/EC (Part 1 — Interconnection pricing) aveva identificato come coerente con il principio della cost orientation.
Si potrebbe quasi dire: quindi nulla di nuovo sotto il sole! Ma non è proprio così; la novità è a ns. avviso costituita dall’approfondimento che Raccomandazione e Nota esplicativa effettuano sul concetto di “incremento”. La Commissione mette le mani avanti e dichiara che non intende proporre un concetto di incremento (e costo) marginale (correlato ad es. semplicemente a “an additional unit of output”) in quanto in tal modo non si consentirebe il recupero nè dei costi congiunti (quelli attribuibili ad un insieme specificato di più servizi) nè dei costi comuni (che non sono attribuibili a specifici servizi), costi che la Commissione riconosce costituire “the majority of costs in fixed telecommunications”; propone invece come incremento rilevante il “servizio di terminazione” nel suo insieme. Una scelta a prima vista corretta.
Tuttavia specifica che tale costo dovrebbe essere valutato come differenza tra (e qui conviene riportare il testo originario) “the difference between the total long-run cost of an operator providing its full range of services and the total long-run costs of this operator in the absence of the wholesale call termination service being provided to third parties”.
Il diavolo è nei dettagli? A noi sembra di sì e per almeno due motivi; il testo indica che: i) i costi evitabili vanno riferiti al servizio di terminazione “provided to third parties”; quindi verrebbero esclusi gli impatti sul dimensionamento di rete (e sui relativi costi!) derivanti dai volumi di traffico per “terminazione interna” cioè quelli per le chiamate “On-Net”. Ciò comporta a nostro avviso un maggiore avvicinamento dei costi evitabili ai costi marginali, e quindi effetti di riduzione del costo unitario di terminazione; ii) i costi evitabili sono esclusivamente quelli correlati al traffico, seguendo però il seguente “ordine”: dapprima si attribuiscono i costi agli “altri” servizi (es.: call origination, SMS, MMS, broadband, leased lines, etc.), poi da ultimo si considerano i costi per la call termination. Ora è chiaro che l’ ”ordine” proposto non è “neutrale”, comportando la conseguenza che “the cost allocated to the wholesale call termination service should thus be equal only to the additional cost incurred to provide the service”. A rigore, sembrerebbero da potersi considerare solo i costi direttamente attribuibili alla Terminazione (NdR: if any!) dovendo – secondo l’approccio indicato - i costi congiunti relativi a Terminazione e Originazione essere già stati attribuiti ... alla sola Originazione.
Quindi con tale impostazione: i) la maggioranza se non la totalità dei costi congiunti sottostanti il servizio di terminazione verrebbe ad essere artificiosamente “sospinta” solo verso gli “altri” servizi; ii) in particolare i prezzi di Originazione e di Terminazione verrebbero a risultare fortemente differenziati, in contrasto con la prassi prevalente da lungo tempo in atto.
Una impostazione siffatta sembra più riflettere formalisticamente le segmentazioni dei Mercati redatte ai fini delle Market Analysis che una accurata analisi delle catene di produzione sottostanti le “famiglie” di servizi (nel caso in esame andrebbe a nostro avviso considerata la famiglia dei servizi di “terminazione ed originazione” nel loro insieme).
La finalità di tale orientamento non è peraltro, ci pare, dissimulata più di tanto: la nota esplicativa afferma (pag. 15) che “regulators should construct models which set wholesale termination charges as close to marginal cost as possible”; con il chè viene nei fatti smentita la declarata volontà di non orientarsi verso i costi marginali.
E’ una lettura troppo maliziosa? O forse la Commissione ha “sparato alto” per abbassare poi il tiro?
Sentiremo tra poco le opinioni degli Operatori.