La forte spinta dell’innovazione tecnologica sta rapidamente modificando il settore televisivo portando alla conversione dell’attuale segnale analogico in quello digitale. Ogni paese europeo si sta così attrezzando a gestire il delicato passaggio dall’una all’altra tecnologia di trasmissione fissando il periodo entro il quale questa transizione dovrà avvenire (il cosiddetto switchover) e, a livello internazionale, le regole di utilizzo delle frequenze in modo da ridurre le interferenze tra paesi. In questo modo, si avrà un notevole aumento dei canali a disposizione e altresì una migliore gestione dello spettro frequenziale. La maggiore efficienza nell’utilizzo dello spettro sotto 1 GHz (tipicamente le bande UHF tra i 780 e 860 MHz) permette di liberare delle frequenze storicamente assegnate al sistema televisivo. Questo è quello che viene generalmente chiamato il Dividendo Digitale.

La questione su cui oggi si dibatte è come utilizzare questo tesoretto – per usare termini (più o meno contestati) ben noti in finanza pubblica: lasciare tutto in mano agli operatori televisivi o allocarli ad altri usi, in primo luogo i servizi mobilibroadband? Per rispondere a questa domanda è bene fare una piccola ricognizione sulle modalità di gestione dello spettro frequenziale (il cosiddetto spectrum management).
A livello europeo, è ben noto come la Gran Bretagna sia sempre la prima della classe. Da qualche anno ha iniziato un programma di rilascio di frequenze tramite meccanismi di mercato (aste) sempre più esteso, ha fissato criteri per il refarming delle frequenze garantendo la massima flessibilità e neutralità d’utilizzo dello spettro, ha fissato prezzi incentivanti (i cosiddetti AIP, Administered incentive pricing)¹ per il diritto d’uso di tutte quelle frequenze non allocate con meccanismi di mercato, tra cui anche alcune frequenze utilizzate dal Ministero della Difesa. In questo quadro senza dubbio complesso e articolato, ma molto avanzato, il dibattito sul digital dividendbritannico si è fortemente accesso negli ultimi mesi. Ofcom infatti ha recentemente stabilito che circa un 1/3 delle frequenze liberate dalla transizione al digitale siano messe all’asta, mentre i restanti 2/3 dovranno essere attribuiti direttamente agli operatori TV. Questa decisione è stata assai controversa, tanto che molti operatori mobili hanno fortemente avversato tale decisione in quanto hanno manifestato il legittimo interesse di potere partecipare ad una gara piu’ ampia per la loro assegnazione.
A conferma delle posizioni delle posizioni degli operatori alternativi a quelli televisivi, ricordiamo la recedente asta (marzo 2008) condotta dalla FCC su frequenze intorno ai 700 MHz, che hanno permesso allo Stato di incassare circa 20 miliardi di dollari in frequenze buone per la TV, ma vinte da altri, principalmente operatori mobili (AT&T Wireless e Verizon in primo luogo).
E’ difficile poter valutare quale opzione è migliore dell’altra, così come è complesso applicare tout court le soluzioni adottate in un paese in altri paesi aventi caratteristiche diverse. Ma il punto da sollevare è, ad avviso di chi scrive, soprattutto metodologico. Il dibattito su come utilizzare le frequenze del dividendo digitale dovrebbe essere in realtà incentrato su una analisi, per quanto complessa, dei costi e dei benefici di predeterminare le allocazione di spettro a particolari utilizzi in modo centralizzato.
Da una parte è necessario verificare i vantaggi che l’allocazione di parte di spettro tramite procedure di mercato, ad esempio agli operatori mobili, può portare: secondo la posizione espressa dai maggiori player mobili europei, essendo le frequenze in oggetto molto basse, si possono originare risparmi ingenti di costo nella realizzazione di nuove infrastrutture o nell’upgrading delle preesistenti, permettendo ad esempio di fornire servizi a larga banda wireless ampiamente migliori di quelli che oggi possiamo utilizzare. Non solo, ciò potrebbe permettere di incentivare gli operatori mobili a migliorare le proprie reti proprio in quelle aree rurali dove le infrastrutture fisse a larga banda sono troppo costose da realizzare, riducendo così l’annoso problema del digital divide. Migliori servizi a minori costi permetterebbero così agli operatori di ottenere indubbi profitti, ma allo stesso tempo potrebbero portare a prezzi più vantaggiosi per i clienti finali, con un conseguente aumento del benessere collettivo.
Dall’altra parte ci sono i rischi e i costi che una tale allocazione potrebbero generare: vi possono infatti esserci perdite di efficienza legate al crescere del rischio di interferenza tra frequenze TV e frequenze telefoniche e ciò, almeno secondo la visione degli operatori televisivi, potrebbe seriamente danneggiare la qualità complessiva del servizio a danno degli utenti degli uni e degli altri servizi. Inoltre, si sostiene anche che questo tesoretto deriva dagli investimenti che gli operatori televisivi stanno conducendo e che in qualche modo devono essere ricompensati mantenendo l’attuale assegnazione di spettro ad usi esclusivamente televisivi.
Infine, vi possono essere obiettivi diversi da quelli tipicamente economici, quali la questione del pluralismo informativo. Più canali equivale a una informazione più diversa e quindi maggiore pluralismo. La questione nasconde però varie insidie: è necessariamente vero che tanti canali diversi assicurano il pluralismo informativo? E’ come dire che se in un mercato vi sono tante imprese certamente esso è competitivo… Ma le Autorità antitrust di tutti i paesi sanno che ciò non è necessariamente vero, come anche noi italiani abbiamo constatato per quanto riguarda il mercato assicurativo.

Insomma, il dibattito dovrebbe prevedere la realizzazione di analisi più accurate sui pro e i contro delle diverse soluzioni. In Francia, ad esempio, Arcep ha realizzato un’analisi sofisticata sugli effetti economici legati al diverso utilizzo delle frequenze derivanti dal digital dividend.² In particolare, lo studio francese confronta lo status quo con due diverse opzioni. La prima prevede l’allocazione delle frequenze liberate ad uso broadcasting, ipotizzando che in questo modo si possa realizzare il lancio di 48 nuovi canali HD con copertura del 74% della popolazione. Nel secondo caso invece ha valutato l’opzione di allocare questo spettro ai servizi mobili con copertura del 99% della popolazione tramite servizi broadband ad alta capacità e possibilità di fornire servizi di mobile TV con 40 canali ad alta definizione. Il risultato finale mostra che i benefici netti della seconda opzione (quella mobile) sono nettamente superiori a quelli dell’assegnazione ai broadcaster. Dal punto di vista quantitativo, lo studio mostra che i benefici derivanti dall’aumento dei profitti per gli operatori mobili e i benefici legati ai minori prezzi e alla migliore qualità dei servizi per gli utenti potrebbero generare un beneficio complessivo pari a 25 miliardi di € su un periodo di 12 anni a partire dal 2012. Ulteriori benefici, pari a 4,8 miliardi di €, potrebbero venire dall’effetto positivo dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche sul Prodotto Interno Lordo nazionale.

E’ chiaro che sia difficile poter estende i risultati di questa analisi a tutti i paesi europei, viste le differenze nelle allocazioni di frequenze UHF, le diverse domande interne dei servizi, i costi dei modelli alternativi di trasmissione e così via. Fatto sta che è solo con analisi complesse ma oggettive che la questione su come allocare lo spettro liberato può avvenire.
E da questo punto di vista il caso italiano appare quanto meno nebuloso. Si dà sostanzialmente per assunto che le frequenze analogiche (ottenute come?) diano il diritto alla proprietà anche di quelle digitali. Inoltre, non è chiaro su cosa si basa il dibattito sull’utilizzo delle frequenze liberate, visto che di dibattito sembra non essercene.
La gestione della transizione verso il digitale è stato indubbiamente un processo virtuoso dal punto di vista dell’ottimizzazione ingegneristica delle frequenze, dato per immutabile un utilizzo TV. Così come importante è stato lo schema regolatorio introdotto da Agcom sulla cessione del 40% della capacità trasmissiva per l’ingresso di nuovi potenziali coperatori TV. Nonostante questi aspetti virtuosi, il caso della Sardegna (l’unica regione sulla quale si abbiano alcune informazioni certe) presenta quanto meno un punto oscuro in termini di analisi economica dei benefici derivanti dalle allocazione delle frequenze: su 44 canali, solamente 2 saranno non pre-assegnati e eventualmente aperti a terzi e forse messi all’asta, ovvero meno del 5% delle frequenze disponibili. Ma non è ancora chiaro se essi rimarranno ai broadcaster, agli operatori mobili o ad altri usi pubblici a valenza sociale. Così come non è chiaro quali possibili incassi per lo Stato si possano generare con lo switchover digitale. In Italia gli AIP non si calcolano ne si parla di una loro introduzione. Potrebbero essere previsti dei canoni per gli operatori televisivi (per la concessione, non per le frequenze di per se’), pari all’1% del fatturato, ma anche questo meccanismo è arbitrario e non fa distinzione tra frequenze ottenute, pregiate o meno che siano. E soprattutto, perché, ancora una volta, dare tutte le frequenze alla TV e non consentire anche ad altri soggetti di dire la loro tramite meccanismi di mercato?
Per quanto sia sempre facile sparare sull’Italia, alla fin fine è proprio il nostro paese che sembra rimetterci su più fronti: quello dell’efficienza (mai discussa), quello degli incassi (quasi inesistenti) e paradossalmente anche su quello del pluralismo visto che si congela di fatto il potere di mercato degli incumbent televisivi.

¹ Per ulteriori dettagli, si rimanda all’articolo su questo sito:
Alcuni passi importanti per una corretta gestione dello spettro frequenziale

² Les annexes de l'etude sur la valorisation du dividende numerique

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