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Verrebbe da dire: siamo alle solite in Italia. L’opportunità di un passaggio tecnologico, che in altri paesi sta preparando le condizioni per lo sviluppo di tecnologie innovative, rischia di essere perduta.
E’ questo ciò che sta accadendo? Quali caratteristiche presentano le modalità italiane di gestione della transizione dalla televisione analogica a quella digitale? Cosa altro c’è in gioco?
Andando con ordine, sappiamo con certezza che lo switch off dalla televisione analogica a quella digitale, che si completerà entro il 2012 in tutti i paesi della UE, può liberare frequenze (comprese tra 200 MHz e 1 GHz) che potranno essere utilizzate per offrire diversi servizi (banda larga wireless, ulteriori servizi di radiodiffusione terrestre, televisione mobile, servizi aggiuntivi).
Questa porzione di spettro che verrà resa disponibile è chiamata “dividendo digitale”.
Secondo la Commissione europea, nella maggior parte degli Stati membri il dividendo digitale dovrebbe addirittura superare lo spettro attualmente disponibile per i sistemi GSM.
Ad oggi non è possibile quantificare con precisione la quantità di spettro che verrà liberata al 2012, sia a causa dello svolgimento non contemporaneo dello switch off nei diversi Paesi UE, sia a causa delle circostanze più tipicamente nazionali (topografia, penetrazione del satellite/cavo, interferenze con paesi confinanti, servizi locali). Tuttavia, il dibattito a livello internazionale ed europeo su come massimizzare l’utilizzo del dividendo digitale, sebbene partito in ritardo rispetto ad altri settori (ad esempio, il quadro sulle telecomunicazioni, prima, e sulle comunicazioni elettroniche, poi) è oggi in progressivo avanzamento.
A Ginevra, in sede ITU (RRC-06 e WRC-07), si sono poste le basi per la definizione di un contesto internazionale utile a coordinare l’impiego del dividendo digitale. In termini di politica generale europea, già nell’ambito dell’iniziativa i2010, è stato sottolineato che una gestione più efficiente delle frequenze stimolerebbe ulteriormente l’innovazione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione e contribuirebbe a ridurre il costo dei servizi per i cittadini europei (si stima che il valore complessivo dei servizi di comunicazione elettronica basati sull’uso dello spettro ammonti a più di 250 miliardi di euro, equivalenti al 2,2% del PIL europeo annuo).
Le istituzioni europee, soprattutto negli ultimi due anni, sono inoltre intervenute in maniera costante sulla questione della gestione del dividendo digitale e si attende – entro la fine 2008 – un atto legislativo comunitario vincolante della Commissione finalizzato ad armonizzare la gestione del dividendo digitale in tutti i Paesi europei. La questione è di grande rilevanza, anche politica, ed è stata oggetto di una recentissima presa di posizione da parte del Parlamento europeo.
Ma già la Commissione europea, nel novembre 2007, aveva approvato una Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni intitolata “Trarre il massimo beneficio dal dividendo digitale in Europa: un approccio comune all’uso dello spettro liberato dal passaggio al digitale”. Nella Comunicazione, la Commissione proponeva di adottare un approccio coordinato a livello UE così da permettere agli Stati membri di raggiungere un uso ottimale del dividendo per le diverse ricadute sociali, economiche e culturali. Nel dettaglio, si proponeva che il dividendo digitale relativo alla gestione delle reti unidirezionali di potenza elevata (quelle utilizzate per la radiodiffusione) continuasse ad essere oggetto di gestione nazionale, mentre il dividendo per le reti unidirezionali di potenza media o bassa (tradizionalmente utilizzate per servizi di comunicazione elettronica e di accesso mobile e fisso a larga banda) fosse gestito a livello nazionale ma con un coordinamento europeo su base flessibile (ossia con attuazione progressiva che tenga conto delle circostanze nazionali). A seguito del mandato del Consiglio europeo del giugno 2008, la Commissione ha dunque avviato uno studio sulle differenti opzioni regolamentari per l’accesso allo spettro (tecniche, economiche e sociali) che verrà presentato al Consiglio europeo, accompagnato da un piano di interventi, entro la fine del 2008.
Sempre nel novembre del 2007, la Commissione europea aveva presentato il noto pacchetto di revisione delle direttive sulle comunicazioni elettroniche, inserendo specifiche norme sulla gestione dello spettro e sulla restituzione allo Stato delle bande non utilizzate. Il pacchetto è stato approvato il 24 settembre 2008 dal Parlamento europeo che, prendendo atto della differenza nei piani di conversione dall’analogico al digitale negli Stati membri, ha sottolineato la necessità di un approccio comune al dividendo digitale e la definizione di una risposta a livello comunitario senza attendere l’entrata in vigore del pacchetto sulle comunicazioni elettroniche. Il Parlamento, da parte sua, ha poi sollecitato gli Stati membri a liberare quanto prima possibile le frequenze del dividendo digitale, analizzando anche la possibilità di liberare parte della banda utilizzata ancora oggi per scopi militari, sottolineando l’importanza di adottare procedure pubbliche, aperte, non discriminatorie e comuni negli Stati membri per l’allocazione del dividendo digitale.
Fin qui la posizione dell’Unione europea, ma cosa sta avvenendo invece nei diversi Paesi?
In USA, il definitivo spegnimento della televisione analogica è fissato per il 2009 e si è già previsto che la metà del dividendo digitale da esso derivante venga destinato a nuovi servizi, attraverso aste basate sulla neutralità tecnologica.
In Europa, Svezia e Gran Bretagna sono considerati i paesi all’avanguardia nella gestione del dividendo digitale, avendo annunciato di voler applicare i principi della neutralità tecnologica e dei servizi nelle gare relative alla porzione di spettro da esso derivante. In Svezia, in particolare, dopo lo switch off avvenuto a dicembre del 2007, il Governo ha identificato il dividendo digitale e ha stabilito di utilizzare la banda 470-790 MHz per sei multiplex per il digitale terrestre e la banda 790-862 MHz per servizi di comunicazione elettroniche diversi dall’audiovisivo. Le rispettive gare verranno effettuate nel corso del 2009.
In Gran Bretagna, lo switch off avverrà regione per regione tra il 2008 e il 2012 ma già nel 2003 si era stabilito che il 70% dello spettro utilizzato per la televisione analogica fosse utilizzato per la televisione digitale terrestre. Nel dicembre 2006, Ofcom ha inoltre avviato una consultazione pubblica sull’utilizzo del dividendo digitale, pubblicando le proprie conclusioni a dicembre 2007 e fissando la gara per l’assegnazione delle porzioni di spettro liberate alla prima metà del 2009.
Anche Malta, Danimarca e Finlandia stanno preparando una riforma dello spettro centrata sulla neutralità tecnologica e dei servizi, liberalizzazione e trading delle frequenze mentre la Spagna è in procinto di adottare una regolamentazione di dettaglio sulla gestione dello spettro, nonostante le autorità spagnole abbiano già deciso che la gran parte del dividendo digitale venga utilizzato per servizi di televisione terrestre, a scapito dei servizi mobili e a larga banda.
In Francia, infine, la data dello switch off è fissata al 2011 e la discussione sull’utilizzo del dividendo digitale sta avvenendo nell’ambito di un Comitato composto dai Ministeri competenti e dalle Autorità di settore (ARCEP e CSA).
E in Italia?
Di recente, il Ministero dello sviluppo economico e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni hanno condiviso il calendario per il passaggio al digitale che dovrebbe completarsi, regione per regione, entro il 2012. Tuttavia, sulla gestione del dividendo digitale il Governo non ha espresso alcun orientamento e non esistono disposizioni normative nazionali che sanciscano il recupero delle frequenze (liberate nel passaggio al digitale o ridondanti) da parte dello Stato.
Inoltre, nel passaggio al digitale, l’Italia sconta anomalie che non esistono altrove, prime tra tutte la totale integrazione verticale degli operatori che porta alla coincidenza tra proprietà degli impianti e diritti d’uso delle frequenze, laddove in altri Paesi soggetti diversi gestiscono gli impianti garantendone l’accesso ai detentori delle frequenze. Inoltre, l’Italia ha sofferto della presenza, nell’ambito dell’uso dello spettro, delle applicazioni per uso militare. Infatti, nel piano di ripartizione nazionale delle frequenze, importanti porzioni di banda sono state assegnate a esigenze della difesa, in modo non omogeneo e spesso frammentario (la vicenda delle frequenze del Wimax in questo senso è stata emblematica). In terzo luogo, ed è questo uno degli elementi che maggiormente caratterizza l’anomalia del mercato italiano, la gestione delle frequenze e, in particolare, le modalità di allocazione dello spettro sono avvenute contravvenendo alle norme comunitarie, come è stato rilevato dalla Commissione europea in sede di procedura infrazione contro la c.d. legge Gasparri e dalla Corte di giustizia UE con la sentenza sul caso Europa 7. L’Italia è stata, tra l’altro, uno dei Paesi nei quali meno si è posto il problema del coordinamento internazionale e per lungo tempo, salvo alcuni impianti principali della Rai coordinati già dall’inizio degli anni Sessanta con il piano di Stoccolma, la proliferazione degli operatori privati locali e nazionali è avvenuta in totale assenza di coordinamento e, soprattutto, secondo un principio di occupazione senza regole dell’etere. Tutto questo aggravato dalla circostanza, comune anche agli altri Paesi, del vincolo dell’utilizzo delle frequenze per tipo di servizio (contrariamente al principio della neutralità dei servizi) e di un assetto legislativo nazionale nel quale la radiodiffusione è considerata normativa soggetta ad un diritto speciale, diverso da quello delle comunicazioni elettroniche.
In un quadro difficile, comunque, alcuni passi sono stati avviati. L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha, tra le prime in Europa, iniziato il c.d. processo direfarming delle frequenze utilizzate per il servizio radiomobile, con la finalità di procedere ad un recupero di efficienza rispetto all’attuale attribuzione dello spettro. Il riassetto della banda di frequenze per servizi radiomobili, infatti, lascerà agli operatori la possibilità di utilizzare tecnologie di terza generazione (quali l’UMTS) nelle bande a 900 MHz (attualmente utilizzate per il sistema GSM). Inoltre, l’Autorità ha concluso la procedura di assegnazione del 40% della capacità trasmissiva sulle reti digitali che permetterà a nuovi soggetti di fornire i propri contenuti sulle reti digitali di RAI, RTI e Telecom Italia Media. Si tratta, però, di piccoli passi: la transizione italiana dall’analogico al digitale è comunque critica, anche a livello di mero dibattito, e molto andrebbe fatto. Alcuni interventi si potrebbero, ad esempio, avviare velocemente, come il completamento del catasto delle frequenze che, fornendo informazioni chiare sulla dotazione frequenziale di tutti i soggetti, potrebbe costituire l’elemento di partenza per una razionalizzazione nell’utilizzo dello spettro che porti, tra le altre cose, anche alla restituzione allo Stato delle frequenze ridondanti. Ancora, sarebbe senz’altro opportuno compiere una ricognizione sulle frequenze utilizzate per scopi militari al fine di riutilizzarle per scopi civili. L’Autorità, attraverso il refarming delle frequenze mobili, è riuscita a recuperarne importanti porzioni ma sarebbe opportuno verificare anche la possibilità di utilizzare ulteriori frequenze attualmente attribuite al Ministero della difesa da destinare a nuovi servizi nell’ambito del dividendo digitale.
Infine, dovrebbero essere adottate regole a garanzia di un sistema trasparente nell’identificazione ed attribuzione del dividendo digitale avviando, ad esempio e sulla scorta di quanto già effettuato in Gran Bretagna, uno studio che, attraverso il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati, analizzi le ipotesi regolamentari da applicare, anche per rispettare i principi della neutralità tecnologica e dei servizi nell’assegnazione dello spettro disponibile. In particolare, lo studio potrebbe partire dal Piano di Ginevra, dal catasto delle frequenze e dall’analisi effettuata dall’Autorità sul c.d. mercato 18 (quello dei servizi di diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli utenti finali), per avere un quadro aggiornato delle frequenze ed analizzare i potenziali impatti di carattere sociale, culturale ed economici derivanti dall’uso del dividendo digitale. In questa direzione, sarebbe senz’altro utile procedere ad una stima sulla domanda dei potenziali utilizzi (commerciali e non commerciali), così come ad una stima della quantità di banda UHF che si renderà disponibile. Inoltre, lo studio dovrebbe affrontare anche questioni di carattere tecnico, quali gli sviluppi delle tecniche di compressione nella trasmissione radiotelevisiva, l’evoluzione delle strutture di rete e degli impianti, le problematiche relative alle interferenze e gli impatti derivanti dalle decisioni assunte in sede ITU a livello internazionale.
Sono questi solo alcuni spunti su cui sarebbe utile che le istituzioni italiane, di governo e di settore, cominciassero a discutere.
Un approfondimento che è reso ancora più urgente dal calendario delle istituzioni europee che, senza aspettare l’entrata in vigore del nuovo quadro regolamentare per le comunicazioni elettroniche, prevedono di intervenire sul tema con politiche di armonizzazione già entro l’anno. Senza una seria discussione, l’Italia sarà ancora un volta coinvolta solo nella fase di attuazione delle decisioni comunitarie.
Inoltre, essendo numerosi gli interessati all’assegnazione delle porzioni di banda che si libereranno nel passaggio al digitale, comprendendo non solo gli operatori audiovisivi e di telecomunicazioni esistenti o potenziali, ma anche operatori senza licenza e autorizzazione, come le piccole e medie imprese (anche di settore non profit), sarebbe senz’altro positivo per il mercato avere un quadro il più possibile certo sulla quantità di banda disponibile e sui criteri di allocazione dello spettro. Stesso ragionamento vale, ovviamente, per il settore radiofonico, dove si è oltretutto partiti in ritardo e dove, al pari del settore audiovisivo, è necessario procedere rapidamente con politiche industriali chiare (ad esempio, con misure che favoriscano l’acquisto degli apparati, come per la televisione) e che garantiscano trasparenza nel passaggio dalla radio analogica a quella digitale, nel rispetto della normativa comunitaria. Infine, non trascurabile potrebbe essere il ruolo delle regioni, che avrebbero la possibilità di vedersi assegnata una parte del dividendo digitale da allocare, ad esempio, proprio alle imprese di dimensioni minori per lo sviluppo di servizi locali.
Fin qui la risposta alla prima domanda. Tuttavia, non bisogna dimenticare che l’assegnazione dello spettro liberato ha un’ulteriore conseguenza, che incide direttamente sulla questione, anch’essa ampiamente dibattuta e controversa in Italia, del pluralismo nel settore dei media ed, in particolare, nel settore audiovisivo. E’ infatti evidente che il passaggio al digitale rappresenta una grande opportunità per ampliare realmente il numero dei soggetti nel mercato dell’audiovisivo. Da questo punto di vista, in Italia ci sono importanti criticità. Innanzitutto, la stessa Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nell’analizzare il mercato dei servizi di diffusione radiotelevisiva per la trasmissione di contenuti agli utenti finali ha rilevato la posizione dominante collettiva di RAI e RTI nel mondo analogico. Allo stesso tempo, avendo l’Autorità fatto un’analisi di tipo prospettico, si sono denunciati i rischi che tale situazione di mercato (ovvero di sostanziale duopolio) si estenda, in assenza di misure correttive, anche nel mercato della televisione digitale. D’altro canto, la stessa Commissione europea, nell’avviare la procedura di infrazione – tuttora pendente - contro la legge Gasparri, ha contestato la norma che consentiva la compravendita di frequenze ai fini della trasmissione in digitale ai soli operatori analogici presenti sul mercato impedendo – di fatto – a nuovi operatori di entrare nel digitale. La Corte di giustizia, infine, con la sentenza sul caso Europa 7 ha contestato le modalità di assegnazione delle frequenze, ritenendole non in linea con i principi comunitari. Il Governo, con la legge 101/08 ed, in particolare, con l’art. 8-novies, ha ritenuto di aver posto rimedio alla procedura di infrazione comunitaria relativamente al vincolo al trading delle frequenze. Tuttavia, le contestazioni potrebbero non essere superate. Innanzitutto, l’ampliamento dei soggetti titolati a fare trading delle frequenze apre il mercato solo formalmente, non essendoci - di fatto - frequenze disponibili per soggetti nuovi entranti e non essendoci alcuna previsione di restituzione delle frequenze analogiche da parte degli operatori (analogici) che ottengono licenza di operatore digitale durante il periodo di transizione o di frequenze ridondanti. In secondo luogo, anche ove vi fossero frequenze disponibili da acquistare è evidente che i 4 anni di vantaggio goduti dalle emittenti analogiche grazie al regime giuridico introdotto dalla legge Gasparri non possono essere recuperati da parte di chi è rimasto fuori. Infine, l’adozione del c.d. “modello Sardegna”, cioè della procedura seguita per definire il passaggio dall’analogico al digitale in Sardegna, reso valido dalla legge 101/08 per lo switch off in tutte le regioni, rischia di non soddisfare i criteri di trasparenza e non discriminazione imposti dalle regole comunitarie nella materiale assegnazione dei diritti d’uso (peraltro il modello Sardegna, che ha comunque garantito l’assegnazione di parti della banda a nuovi soggetti, ha funzionato anche per le peculiari caratteristiche orografiche e per il numero di operatori presenti nella regione).
E’ quindi evidente che la questione del dividendo digitale riveste una grande importanza – soprattutto in Italia – anche come strumento di implementazione del pluralismo ed è più che mai urgente e necessario che il passaggio dall’analogico al digitale venga gestito secondo i principi costituzionali e comunitari improntati alla trasparenza, non discriminazione e promozione della concorrenza. Solo così la transizione potrà costituire un’opportunità per l’Italia di vedere l’ingresso di nuovi operatori nel mercato dell’audiovisivo da cui deriverebbe un arricchimento dell’offerta televisiva e, di conseguenza, un ampliamento del livello di pluralismo, dando attuazione, finalmente, ai principi più volte ribaditi dalla Corte costituzionale.
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